盘点2015年全国人大常委会立法工作
日期:2016-03-08

    法制日报记者  朱宁宁

    法律是治国之重器,良法是善治之前提。

    回看2015年全国人大及其常委会的立法工作,一方面,立法工作坚持听民意、集民智、得民心,体现了党的领导和依法治国的有机统一。另一方面,关心群众切身利益、关注百姓福祉依然是立法工作的主线之一。

    可以看出,立足中国国情和发展阶段,坚持实事求是,坚持科学立法、民主立法,始终贯穿于去年的人大立法工作之中。

    国家安全领域的立法是去年的重头戏。国家安全法、反恐怖主义法、网络安全法、境外非政府组织管理法以及刑法修正案(九)等多部已经通过或正在制定中的法律,对于构建国家安全体制机制、贯彻总体国家安全观、完善国家安全法治建设至关重要。

    据介绍,国家安全领域过去一直是立法短板,主要还是通过政治手段保护国家安全。如何将其纳入法治化轨道,是立法工作的重中之重。

    “恐怖主义犯罪是全人类的公敌,怎样应对恐怖主义,包括极端主义,光靠打是不够的。”全国人大常委会法工委刑法室副主任李寿伟介绍,反恐怖主义法对反恐怖主义工作作出系统规定,包括国家对恐怖主义的态度、工作原则、反恐怖主义工作的体制机制等,涵盖反恐怖主义工作的各个环节。这些对适应反恐怖主义的斗争实际、提高反恐怖主义工作能力、加强反恐怖主义国际合作等,都提供了比较有力的法律支撑。

    关乎人民群众的大事,就是立法的重点。社会关注度高的问题,就是立法要解决的问题。2015年,很多部法律都是在广泛听取意见的基础上,回应社会关切,真正把法立在老百姓的心坎上。

    最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责制度,修改后被称为“史上最严”的食品安全法于2015年10月1日起施行。从原来的104条增加到154条,多达3万字,食品安全法的这次修改显然是一次“大修”。

    2009年,我国首部食品安全法开始施行。之所以对这部出台时间不长的法律进行及时修改,最根本原因,是它涉及到老百姓的切身利益,事关“舌尖上的安全”。

    “我们就是要让这部法律‘长出牙齿’。为此规定了严厉的惩治措施,建立了覆盖全过程的食品安全管理制度,针对食品安全领域的突出问题作了有针对性的规定。”全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇介绍,在食品安全法修改过程中,就立法过程中的重点、难点问题、有分歧意见的问题,专门开会听取意见,深入研究。

    在全国人大常委会的三次审议中共有330人次发言,甚至在最后一次审议时还有116人发言;草案共作出55处修改;两次公开征求社会公众意见,共征集到1.2万条意见;到北京、贵州、湖南、安徽、江苏、吉林、黑龙江等7省市调研;在食品安全法修改过程中召开各类会议30余场;共邀请到10余名全国人大代表参加各种会议、调研……这一组组数据背后,反映出立法者充分吸纳各方意见,不回避焦点难点,充分做到开门立法。

    雾霾问题,无疑也是牵扯社会公众敏感神经的重要民生问题之一。去年修改比较“狠”的还有一部法律,就是大气污染防治法。

    由原来的66条改成了129条,修改后的大气污染防治法条文数量增加了近一倍。以改善大气质量为目标,新的大气污染防治法有很多制度创新。比如,新法明确以改善空气质量为目标,强化了地方政府的责任,主要以PM2.5、PM10是否达标来考核地方政府,更多的由地方政府平衡经济发展和环境保护的关系。比如,强化了源头治理。比较典型的就是汽车污染治理,从新车的环保标准、环保一致性和耐久性以及提高油品质量等方面着手,对煤炭的污染控制也是从煤炭的洗选加工、清洁利用方面着手。再比如,新法坚持问题导向,抓住主要矛盾。从标准到使用和监管都作出相应的规定,实现全过程控制。此外,新法还强化了对重点区域大气污染的联合防治,完善重污染天气应对措施。加大了对大气环境违法行为的处罚力度,提高了处罚上限,完善了处罚种类。

    尤其值得一提的是,对社会公众反映比较强烈的机动车限行问题,新法最终根据社会各方面的意见,删除了相关规定,改由地方根据情况通过一定程序来规定。

    在完善国家制度以及人民代表大会制度方面,2015年的立法工作可圈可点。

    建立宪法宣誓制度、制定国家勋章和荣誉称号法、修改“人大三法”(选举法、地方组织法、代表法)等,都是完善制度的重大举措。

    去年,选举法、地方组织法、代表法的修改是一次性一审通过的,其中选举法和地方组织法是我国修改频次最多的两部法律。作为贯彻落实加强县乡人大工作和建设若干意见的法律保障,选举法从1979年重新修订以后,1979年、1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、 2015年修改过7次,地方组织法也修改了6次,体现出人民代表大会制度的与时俱进,也是我国民主法制建设的一个成就。

    看起来与普通百姓民生问题联系并不紧密的国家勋章和国家荣誉称号法,背后则有很多故事。作为非常细、非常小的一个奖励制度,这部法律是特别小众的一部法律,研究的学者也非常少,在这样的法律中如何开门立法听取各方面意见?为此,立法者着实在立法过程中花了很多功夫。专门邀请英雄航天员景海鹏提意见,听取全国人大常委会委员、全国劳动模范许振超以及全国人大代表关牧村、中央电视台主持人张泽群等人的意见,等等。这些不仅体现了立法的民主化,也体现了立法的精细化。

    立法要立什么、怎么立,离不开深入的调研。2015年,很多法律的亮点和核心内容,都是通过扎实的调研活动才得以最终成型的。

    去年12月,反家庭暴力法通过,并将于今年3月1日起施行。让全国人大常委会法工委社会法室副主任陈佳林比较难忘的,就是去南京女子监狱的一次调研。

    “为什么去监狱调研?因为家庭暴力引发的以暴制暴的女性犯罪在我国还是有一定比例的,当时我们接触了一个40多岁的苏北农村女犯人,从面相来看,她很传统、内敛、善良,不善言谈。她结婚后,丈夫长期对她实施家庭暴力。有一次丈夫喝多了,拿一个棒子打她,她一气之下进行反抗,一棒子就把丈夫打死了,最后因为过失杀人被判了6年有期徒刑。我们问她,你那么多年遭受家庭暴力为什么没想过离婚,她说想过,但是在农村太难了,因为她有4个孩子,离婚以后孩子怎么办?她又没有生活来源。我们问她,有没有找过有关单位求助?她说曾经找过村里的人,村里的人劝劝架也就完了,大家认为打老婆不是什么大事。”

    通过这次调研,立法者意识到,反家庭暴力法的重心不是在于惩处而是在于预防。搞这部法的目的是为了预防家庭暴力发生,防止家庭暴力升级。基于此,在反家暴法中,公安机关对于一些轻微的家庭暴力可以发告诫书;如果受害人确实忍受不了家庭暴力,可以向人民法院申请人身安全保护令,通过公权力保护免受家庭暴力等,成为这部法律的亮点和重要内容。

    此外,这部法律还特别重视对未成年人的保护。“在那个案子中,女犯的老公为什么打她?因为她老公就生长在一个有家庭暴力的家庭,从小他的父母就打他,所以他认为打老婆不是什么大事。科学研究也发现,家庭暴力是代际传递的。”陈佳林说,基于此,反家庭暴力法中增加了很多对于未成年人保护的规定,比如强制报告制度等。

    为落实党的十八届三中全会、四中全会的有关精神以及党中央的有关部署,立法机关积极落实中央任务,及时将党的意志和国家政策等上升到法律层面。其中,刑法修正案(九)就是落实中央关于深化司法体制改革要求的一个重大举措。

    在刑法修正案(九)立法过程中,有这样一个数字,草案两次在网上向社会公开征求意见,第一次收到5万多条意见,第二次收到11万多条意见。媒体对刑法修正案(九)草案也讨论得比较热烈,各方面的意见对完善条文规定发挥了很大作用。

    “有从上到下,也有从下到上。”李寿伟如是总结刑法修正案(九)的最大特点。“在立法过程中,刑法修正案(九)涉及的内容很多是热点和亮点,反过来社会对刑法修正案(九)高度关注,很多长期讨论的问题、长期困扰司法实践的问题最终都通过修改法律得以解决。”

    刑法修正案(九)亮点不少:大幅度减少死刑的适用,由1997年刑法死刑罪名的68个减少到了46个,减了差不多三分之一;针对国际、国内恐怖形势比较严峻,加大了对恐怖主义、极端主义犯罪的惩治力度,增加了几个罪名;针对校车、旅客运输、危险化学品运输中存在的问题,修改危险驾驶罪的规定;增加了组织考试作弊、替考这方面的犯罪规定;对贪污贿赂犯罪增加规定终身监禁措施,加大对行贿犯罪的处罚力度等,这些也都是各方面高度关注的问题。