筑好法律大堤保护我们的健康
日期:2015-07-10

任茂东
 

    第十二届全国人大常委会经过三次审议,于2015年4月24日第十四次会议通过了新修订的《中华人民共和国食品安全法》。食品安全法的修订“五年磨一剑”,承载着国人厚望与政府关切。食品与我们每个人息息相关,食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全,关系国家经济健康发展及社会和谐稳定。新修订的食品安全法的颁布实施,对于进一步规范食品生产经营活动,防范食品安全事故发生,增强食品安全监管工作的规范性、科学性及有效性,提高我国食品安全整体水平,具有十分重要意义。

    一、承前启后,修订思路是合理的

    法的修改,又称法的修订,是立法的一种形式,指由于情势的变化等原因,立法机关对于生效的法律予以部分的变更,包括删除原有内容和补充新的内容。现行食品安全法对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用,食品安全整体水平得到长足进步,食品安全形势总体是好的。但与此同时,我国食品企业违法生产经营现象依然存在,食品安全事件时有发生,监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要,法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分发挥,食品安全形势依然严峻。民以食为天,党的十八大以来,党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制,着力建立最严格的食品安全监管制度,积极推进食品安全社会共治格局。2013年3月,国务院组建国家食品药品监督管理总局,为统一执法奠定了基础。为了以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制,解决当前食品安全领域存在的突出问题,以法治方式维护食品安全,为严格的食品安全监管提供体制制度保障,全国人大常委会通过新修订的食品安全法是落实党的十八届三中全会精神的具体体现,是对人民高度负责的态度。

    紧紧围绕党的十八届三中全会决定中关于建立最严格的食品安全监管制度这一总体精神,在修订思路上主要体现了以下几点:一是根据“先法意,后法条”的思路,修订工作既要全面审视食品法中安全预防、管理、监管的措施是否妥善,也要着眼有关法律问题是否较好解决。因此,在修订中除了考虑哪些内容需要补充完善外,还围绕有关问题进行深入研究。二是正确评价现行食品安全法是修订工作的前提。现行食品安全法于2009年实施以来,当年全国人大常委会就进行了执法检查,我国食品安全形势总体向好,但地沟油、“毒生姜”等事件仍多次攻陷我们的五脏六腑。三是以问题为导向,加强执法的力度。社会上出现的食品安全问题食品执法工作不到位,有法不依、执法不严、违法不究所造成的;而且有些执行人员法律意识淡薄,很大程度上忽视该法的存在。有的执法人员对消费者反映的问题敷衍了事,依旧我行我素,不作为或乱作为。在很大程度是助纣为虐,造成了劣币驱逐良币现象。

    新修订的食品安全法从整体上看,保留了原法律框架,新增加了50条,分为十章154条,试图解决现行法中存在的有关问题。

    二、瓜熟蒂落,修订的内容是可行的

    本次食品安全法的修订,从我国现有的生产力发展水平出发,科学分析我国食品安全问题,遵循食品安全的客观规律,以预防和控制食源性疾病为主,加强对食品生产经营等活动的科学管理。新修订的食品安全法主要体现了以下特点:

    (一)坚持预防为先,风险防范的理念

    从农田到餐桌食物链污染情况来看。我国农产品种植和畜禽养殖主要采用分散方式,规模化水平较低,农民的农药安全意识差,剧毒、高毒农药和除草剂过度使用。农药、兽药和禁止使用的激素饲料添加剂的滥用和残留是造成食品源头污染的主要原因。据有关部门监测发现,粮食蔬菜农药残留、瘦肉精和磺胺类药物超标情况仍较突出。另外,我国有的食品安全标准也偏低。据此,食品安全预防制度是保障食品安全的基础,是成本最佳、最经济、最重要的环节。因此,防患未然,食品安全的预防,尤其从源头上预防是预防的首要问题。

    现行的食品安全法已经规定了不少预防制度,如确立国家建立食品安全风险监测制度,对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测等。新修订的食品安全法在这些规定的基础上,针对食品安全的突出问题,在以下方面进行了补充完善。

    一是法律明确规定,食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治,建立科学、严格的监督管理制度。进一步完善基础性制度。增加风险监测计划调整、监测行为规范、监测结果通报等规定,明确应当开展风险评估的情形,增加了风险信息交流制度,提出加快标准整合、跟踪评价标准实施情况等要求;

    二是规定禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。国家对农药的使用实行严格的管理制度,加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药,推动替代产品的研发和应用,鼓励使用高效低毒低残留农药。这样规定从制度上对剧毒农药严格管理的规定,从源头上预防食品安全。法律规定后,政府应当严格执法落实立法的意图,坚定地下决心去扭转剧毒、高毒农药的泛滥生产、使用,至少要制订三方面的政策,更严格的用药标准,最大限度减少使用,大力推行可替代性生物制剂。

    众所周知,例如甲胺磷、甲基对硫磷、对硫磷、久效磷、磷胺、甲拌磷等剧毒、高毒农药对人类存在着致癌、致畸和对免疫系统以及生殖器官造成损害等严重问题及对生态环境的污染问题,尤其是对地下水的污染,已经严重影响到人类的生存和健康。因此,这样规定体现了为我们自己及子孙后代的身体健康负责的态度。剧毒、高毒农药这些“化学武器”的泛滥,已经严重威胁我们的生存的大地和人类的生命与健康,如果立法都继续麻木不仁,我们将付出更大的生命代价。

    三是增加规定生产经营者应当建立食品安全自查制度。要求企业安分守己,定期对食品安全状况进行检查评估。有发生食品安全事故潜在风险的,应当立即停止生产经营活动,并向食品监管部门报告。

    四是建立了责任约谈制度。规定食品生产经营者未及时采取措施消除安全隐患的,食品监管部门可对其负责人进行责任约谈;责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。食品监管部门未及时发现系统性风险,未及时消除监管区域内的食品安全隐患的,本级人民政府可对其主要负责人进行责任约谈;地方人民政府未履行食品安全责任,上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。这样强化各级监管部门的法律意识。

    (二)体现更严格的全过程监管的法律制度

    新修订的食品安全法进一步完善了全过程监管的控制措施。千里之堤溃于蚁穴,目前我国食品安全管理存在大量问题需要解决,因此每个环节都应当设立较严格的措施。一是在食品生产环节,增设投料、半成品及成品检验等关键事项的控制要求,婴幼儿配方食品生产企业应当实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制,对出厂的婴幼儿配方食品实施逐批检验,保证食品安全。二是规定在食品流通环节,从事食品批发业务的经营企业应当建立食品销售记录制度,并规定网络食品交易相关主体的食品安全责任。三是规定餐饮服务提供者应当制定并实施原料控制要求,不得采购不符合食品安全标准的食品原料。四是完善食品追溯制度,建立食品召回制度。规定食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的,应当立即停止生产,召回己经上市销售的食品,并记录召回和通知情况。并细化规定了生产经营者索证索票、进货查验记录等制度,增加规定食品和食用农产品全程追溯协作机制。五是进一步明确进出口食品管理制度,重在把好进口食品的口岸管理关。六是规定国务院设立食品安全委员会。完善食品安全监管体制,将现行分段监管体制修改为由食品药品监管部门统一负责食品生产、流通和餐饮服务监管的相对集中的体制,较好地解决了食品监管部门职能交叉,相互配合协调困难的问题。同时规定国家建立食品安全信息平台,实行食品安全统一公布制度。全国食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息由国务院食品监督部门统一公布。并规定公布食品安全信息,应当做到准确、及时,并进行必要的解释说明,避免误导消费者和社会舆论。任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息。这些规定将会更加有效地加强对从农田到餐桌全食物链的监管。

    (三)完善更严格的法律责任追究制度

    食品安全法的修订工作还体现了现代法学和行政管理学原理,对现行食品安全法重管理、轻责任以及重行政处罚、轻民事赔偿的立法思路予以修正。在新修订的食品安全法法律责任一章中,对应前面各项法律授权和职责规范规定了相应的法律责任。法律责任一章的法条由修改前的14条增加为27条,变化十分明显。一是突出民事赔偿责任。规定实行首负责任制,规定接到消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付,不得推诿;同时完善了消费者在法定情形下可以要求支付价款十倍或者损失三倍的惩罚性赔偿金制度;增加赔偿的金额不足一千元,为一千元。二是进一步加大行政处罚力度。对在用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质等性质恶劣的违法行为,规定直接吊销许可证,并处最高为货值金额三十倍的罚款;公安机关可以对其直接负责的主管人员处五日以上十五日以下拘留。对明知从事上述严重违法行为、仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体,规定了最高二十万元的罚款;对因食品安全违法行为受到刑事处罚或者出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员,规定终身禁止从事食品检验工作。食品检验机构出具虚假检验报告,使消费者的合法权益受到损害的,应当与食品生产经营者承担连带责任。违法使用剧毒、高毒农药的,还可以由公安机关给予拘留。三是细化并加重对失职的地方政府负责人和食品安全监管人员的处分。依照规定的职责逐项设定相应的法律责任,细化处分规定;增加了县级以上地方人民政府直接负责主管人应当引咎辞职的规定;设置监管“高压线”,对有瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为的,直接给予开除处分。四是做好与刑事犯罪责任的衔接。分别规定生产经营者、监管人员、检验人员等主体有违法行为构成犯罪的,依法追究刑事责任。加大了违法追究的力度,使法律的牙齿更加尖利。

    (四)强化遵循规律、社会共治的理念

    食品安全涉及到我们每个人,大家为了自己的健康,都应关注食品安全。在新修订的食品安全法中增加了相应的条款。一是规定对食品安全工作中做出突出贡献的个人和单位给予表彰、奖励。二是规范食品安全信息发布。规定任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息。县级以上人民政府食品药品监督管理部门发现可能误导消费者和社会舆论的食品安全信息,应当立即组织有关部门、专业机构、相关食品生产经营者等进行核实、分析,并及时公布结果。三是增设新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传,并对食品安全违法行为进行舆论监督。四是规定任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为,依法向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出建议和意见。五是规定县级以上人民政府食品监督管理、质量监督部门应当公布本部门的电子邮件地址或电话,接受咨询、投诉、举报。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理,不得推诿。对查证属实的举报,给予举报人奖励。六是规定了国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险。

    立法重于山,守法大于天。总而言之,法律大堤已筑好,只要各级人民政府严格执行新修订的食品安全法,全社会认真守法,食品安全的整体水平将会有更大的进步,人们就会吃得更加放心,身体就会更加健康,社会就会更加和谐 。

    (作者系全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会副主任委员)

    来源: 中国人大网